近期召开的第五次全国金融工作会议提出了“建设普惠金融体系”的战略构想，为搭建普惠金融的政策框架指明了努力方向和工作重点。普惠金融体系(Inclusive Financial System)概念诞生于联合国“2005国际小额信贷年”推出的《普惠金融体系蓝皮书》，认为“每个发展中国家应该通过政策、立法和规章制度的支持，建立一个持续的、可以为人民提供合适产品和服务的金融体系”。

一、普惠金融的中国实践

早在普惠金融概念诞生之前，我国就已经通过参与世界银行主导的扶贫开发项目开始践行普惠金融理念。历经三十多年的发展，中国普惠金融一步一个脚印地走过了从纯粹公益性项目，到发动民间力量的实践历程。这一历程既是普惠金融实践的探索过程，也是普惠金融政策框架的成形过程。

一是公益组织带动下的普惠金融。上世纪九十年代，中国社会科学院农村发展研究所在福特基金会支持下率先成立“扶贫经济合作社”，在河北省易县等6个县开始尝试孟加拉乡村银行小组联保形式的小额信贷，标志着我国自主探索普惠金融道路的开始。针对扶贫资金短缺难题，中国扶贫基金会通过成立“中和农信小额信贷项目管理有限公司”具备了获得大型商业银行批发贷款的优势，为之后吸收合并扶贫经济合作社、扩大服务覆盖范围奠定了基础。此外，中国金融教育基金会凭借“金惠工程”长期致力于普及金融基础知识，宣传国家金融体制和金融政策，提高公民金融意识，维护金融稳定与安全，成为服务于普惠金融受众方最为直接有效的方法。

二是民间力量参与下的普惠金融。人民银行2001年下发的《农村信用合作社农户小额信用贷款管理指导意见》授权农村信用社开办小额信贷业务，而《关于深化农村信用社改革试点方案》(国发〔2003〕15号)更是激发了农村信用社的活力，进而充分发挥了小额信贷在解决农民发展生产、改善生活、求学就医等方面资金难题的作用。《中国人民银行、中国银行业监督管理委员会关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》(银发〔2008〕137号)推动多种形式的新型农村金融机构相继出现，为农民提供了储蓄、信贷、转账、理财等多样化的金融服务。

二、普惠金融的政策走向

经过多年努力，我国已经初步完成针对普惠金融体系的政策框架搭建，接下来的工作将重点转向针对普惠金融体系中具体环节的精细化管理。

一是区分责任，差异化监管。依据组织使命，将普惠金融体系中的主体划分为政策性金融机构和商业性金融机构。政策性金融机构要重点完成市场“不愿做、做不好”的普惠金融任务，如以履行职责的方式承担普惠义务中具有显著正外部性的工作。针对商业性金融机构，借鉴国际通行做法——以正面激励和引导为主，以反面规范和约束为辅，如以补贴或税收减免的方式鼓励开发和推广普惠金融产品。

二是注重普惠，不忘可持续。一方面，在降低普惠金融准入门槛之后，很多风控管理不到位、抗风险能力弱的小型金融机构的加入增加了整个市场的系统性风险;另一方面，在扩大普惠金融信贷的过程中，即使实力雄厚的金融机构同样也面临着不良贷款率持续增加的问题。忽视风险性的普惠性是不可持续的普惠金融，因此监管机构要重点解决金融公平和金融安全之间的平衡难题。

三是抓住创新，发力互联网。伴随智能移动终端的普及，越来越多的弱势人群有机会可以借助互联网享受到普惠金融服务。由此不断涌现出新的业态，有的互联网科技公司通过抓取公共信息来分析客户的还款能力和还款意愿，有的互联网平台通过利用自有数据向传统金融机构推荐客户。这就要求监管部门及时跟进诸多新业态，制定相关的业务规范，遏制金融风险，保护广大消费者的切身利益。